Open Mind (continued) Nr. 114 Hoe openbaar bestuur en openbaar onderwijs uiteen gingen

Hoe duaal is ons onderwijsbestel eigenlijk nog? We hebben openbaar onderwijs en bijzonder onderwijs. Maar we weten ook dat het openbaar onderwijs zich steeds verder heeft verwijderd van het openbaar bestuur waaraan het van oudsher is opgehangen. Op 17 januari 2017 mocht ik een inleiding houden op een bijeenkomst van raadsleden Gemeente Amsterdam en toezichthouders stichtingen voor openbaar basisonderwijs in Amsterdam. Onderwerp: de relatie intern en extern toezicht in het openbaar onderwijs. Deze column is een samenvatting van die inleiding. Rode draad: sinds 1993 is sprake van terugtreden van het lokaal openbaar bestuur uit het openbaar onderwijs en van toetreden als centrale speler op het gebied van het (brede) lokaal onderwijsbeleid. Een dubbele beweging dus.

Het is hier niet de plek om ons duale onderwijsbestel diepgaand te beschrijven. Laat ik volstaan met aan te geven dat we te maken hebben met twee grootheden, het bijzonder onderwijs en het openbaar onderwijs. Het bijzonder onderwijs berust traditioneel op particulier initiatief: burgers die zich organiseren in verenigingen en stichtingen om scholen op te richten die passen in een bepaalde richting (rk, prot.-chr., bijzonder neutraal, reformatorisch, vrije school enz.). Openbaar onderwijs is het onderwijs dat van oudsher door de overheid (aanvankelijk rijk en gemeenten, later alleen nog gemeenten) in stand wordt gehouden. De lokale overheid heeft lange tijd de volgende, klassieke functies vervuld: garant te zijn van voldoend openbaar onderwijs, zorgdragen voor bekostiging volgens dezelfde maatstaf (de zogenoemde ‘overschrijdingsregeling’ met als ultieme karikatuur ‘het gebroken ruitje’) alsmede natuurlijk het toezien op naleving van de leerplichtwet.

De dubbele beweging waar ik in het voorgaande op doelde is al even aan de gang maar start eerst echt goed in 1993. Na de hectiek die toenmalig minister van Onderwijs Deetman in 1988 veroorzaakt met zijn nota De school op weg naar 2000 volgt op instigatie van staatssecretaris Wallage een deetmanperiode van intensieve onderhandelingen tussen verantwoordelijk bewindspersonen en vertegenwoordigers van de vier toen nog levendige, zuilair georganiseerde onderwijskoepels (NKSR, NPCS, NABS en CBOO/VNG), het zogenoemde Schevenings Beraad Bestuurlijke Vernieuwing. Agenda: hoe bereiden we ons voor op een bestuurlijk sterke onderwijssector in het licht van open Europese grenzen? Onderliggende agenda: wie gaat waarover in het onderwijsbestuur?

In 1993 eindigt het Schevenings Beraad in een groots akkoord dat wel het startpunt kan worden genoemd van veel veranderingen die we in onze tijd normaal vinden maar die dat toen niet waren. Voorbeeld: in het Akkoord (juni 1993) en in het uitwerkingsoverleg dat daar op volgde (maart 1994), is voor het eerst afgesproken dat scholen dienen zorg te dragen voor een schoolplan, een managementstatuut, een schoolgids en een klachtenregeling en dat elke school een kwalitakkoordeitsbeleid dient te formuleren (uiteindelijk wettelijk vastgelegd in 1998).

Voor wat het onderwerp van deze column betreft, betekent het Schevenings Akkoord dat er voor het eerst afspraken worden gemaakt om te komen tot een andere verhouding tussen gemeenten en het openbaar onderwijs. Kenmerkend voor die andere verhouding is de ruimte die gemeenten krijgen om actief op te treden als subsidiegever van breed lokaal onderwijsbeleid, in het bijzonder van de toentertijd zogenoemde cumi-gelden. Ook worden er afspraken gemaakt over verzelfstandiging van het openbaar onderwijs, dus over een lossere relatie tot de lokale overheid, de gemeenteraad.

In 2004 start toenmalig minister Onderwijs mevrouw Van der Hoeven een interessante dialoog: ze agendeert de vraag naar de gewenste taakverdeling tussen openbaar (landelijk) bestuur en onderwijsbestuur – dat laatste heeft immers een forse bestuurlijke ontwikkeling doorgemaakt in de vorm van allerlei schaalvergrotingsoperaties, zowel op bestuurlijk als op instellingsniveau. Zij vraagt mariade Onderwijsraad om advies en die komt met het rapport Degelijk onderwijsbestuur – een titel die uitstekend past bij onze onderwijstraditie. In dit rapport komt onder meer de scheiding van bestuur en intern toezicht aan de orde. Niet verwonderlijk dat dit vragen oproept ten aanzien van de positie van het openbaar onderwijs. Antwoorden hierop worden in een aanvullend onderzoek in 2006 door de onderwijsjuristen Zoontjes en Vermeulen gegeven. En terwijl de volgende stap in de verwijdering van elkaar van openbaar bestuur en openbaar onderwijs wordt voorbereid, wordt de tegenbeweging verder geactiveerd in de instelling van het zogenoemde Lokale Educatieve Overleg/Agenda (‘LEA’) – die relatief nieuwe verantwoordelijkheid van Gemeenten als het gaat om onderwijs. Op deze educatieve agenda dient plaats te zijn voor onderwerpen op gebieden als de samenhang voorzieningen, de infrastructuur jeugd en het tegengaan van segregatie. Terugtreden dus aan de ene kant, toetreden aan de andere kant. Onderwijs-Nederland is er inmiddels aan gewend, aan het lokale, richtingoverstijgende onderwijsbeleid.

Parallel zien we een ontwikkeling waarin het bestuur van het openbaar basisonderwijs zich verdergaand verzelfstandigt: is het in eerste aanleg de Gemeenteraad als geheel die het bestuur vormt van het openbaar onderwijs, later wordt deze taak belegd bij een raadscommissie terzake, gevolgd door openbare stichtingen met een klassiek bestuur en een (algemeen) directeur).

Het debat dat minister Van der Hoeven in 2004 startte, mondt uit in de bekende Wet Goed Onderwijs Goed Bestuur waarin naast enkele andere onderwerpen ook de verplichte scheiding tussen bestuur en intern toezicht zijn beslag krijgt. Deze wet geldt voor alle onderwijsrichtingen dus ook voor het openbaar onderwijs. Voor die laatste richting wordt een belangrijke knoop doorgehakt: de begroting voor het openbaar basisonderwijs wordt in stichtingen met het raad van toezichtmodel maar eenmaal goedgekeurd en dat gebeurt door de (interne) raad van toezicht. Exit rol van de Gemeenteraad ten aanzien van deze bevoegdheid. Weer een stap dus.

De Wet Goed Onderwijs Goed Bestuur regelt nog iets: heeft de oudergeleding van de MR in het openbaar onderwijs al bijzondere, wettelijk geregelde, voordrachtrechten, nu krijgt ook de (G)MR het recht op een bindende voordracht van een lid van de (interne) raad van toezicht van stichtingen en verenigingen; deze regeling geldt voor alle onderwijs, inclusief het openbaar onderwijs. We zien dus de instelling van (beoogd) sterk intern toezicht én vergroting van de bevoegdheden van de (G)MR. In 2016 krijgt dit een vervolg in de Wet Versterking Bestuurskracht. Maar voor het zover is, passeren we nog het jaar 2013: het jaar waarin een wetswijziging leidt tot het opnieuw weghalen van een bevoegdheid van de Gemeenteraad ten aanzien van het openbaar basisonderwijs: de verzelfstandigde stichtingen voor openbaar basisonderwijs gaan voortaan zelf over het opheffen van een basisschool. Daarover moet wel netjes worden gecommuniceerd met de Gemeenteraad opdat die zijn garantfunctie desgewenst nog kan oppakken (wat op voorhand hoogst onwaarschijnlijk is). En ook ouders die een vervangende school willen stichten, krijgen mogelijkheden aangereikt (maar hoe moeilijk is het stichten van een school niet?).

2016 dus, of eigenlijk 1 januari 2017, de datum van inwerkingtreding van de Wet Versterking Bestuurskracht die nieuwe bevoegdheden toekent aan de (G)MR, geldend voor alle richtingen. Door deze wet ontstaat er een soort driehoek bestuur – intern toezicht – medezeggenschapsraad waarbij wettelijk een contact is geregeld tussen raad van toezicht en medezeggenschapsraad, tweemaal per jaar. Het is bepaald niet overdreven om te stellen dat het toezicht op het openbaar basisonderwijs is jetverplaatst van de Gemeenteraad naar de (interne) raad van toezicht en de (G)MR. En dan laat ik alle toezichthoudende activiteiten van anderen maar even buiten beschouwing, zoals die van de accountant, van DUO en van de Inspectie van het Onderwijs. De Gemeenteraad is nog wel in beeld gelet op enkele wettelijk geregelde verantwoordelijkheden, samen aan te duiden als ‘externe toezichthouder op afstand’ waaronder het toezicht op de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs en de benoeming leden raad van toezicht. Daar staat dan tegenover dat Gemeenten als lokale overheden steeds actiever optreden als initiator op het gebied van onderwijs en jeugdbeleid. Ambities zijn lokaal verschillend, ingekleurd door de politieke samenstelling van de raden en besturen. De vraag wat voor soort interventies de gemeente kiest, is interessant. Faciliteert de gemeente op eigen inhoudelijke doelen boven hetgeen in landelijke wet- en regelgeving is geregeld of zet de gemeente in op ondersteuning van initiatieven van de lokale onderwijsaanbieders? Concentreert de gemeente zich op overstijgende onderwijsvraagstukken, zoekt zij naar samenhang met jeugdbeleid? Stuk voor stuk interessante vragen voor lokale politici. Lijkt me.

O ja, wat het duale bestel betreft: het openbaar onderwijs zal doorgaan met verbijzonderen waardoor alle onderwijs uiteindelijk bijzonder wordt en dus gewoon. Hoeveel kabinetten gaan we nog slijten voor dat het taboe doorbroken wordt en het duale stelsel wordt vervangen door een stelsel dat het beste van twee werelden in zich verenigt, dat meer is dan een compromis en dat een nieuw perspectief biedt voor een brede vorming van jonge mensen op weg naar volwassenheid?

 

Bewaren

Bewaren

Bewaren

Bewaren

Bewaren

Share
This entry was posted in Open Minds and tagged , , , , . Bookmark the permalink.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Verplichte velden zijn gemarkeerd met *

De volgende HTML-tags en -attributen zijn toegestaan: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>