De kop boven dit verhaal is tegelijk de titel van het boek dat er in besproken wordt. De titel speelt in op de actualiteit. Iedere regelmatige krantenlezer kent de voorbeelden: IJsselmeerziekenhuizen, Vestia, Amarantis, InHolland, Rochdale, Philadelphia….. En iedereen kent ook de retorische vraag: ‘waar was de raad van toezicht?’.

Kan het beter?

Onderzoeker en TiasNimbas-hoogleraar Rienk Goodijk is blijkens de ondertitel van het boek ‘op zoek naar verklaringen’. Krijgt de lezer die ook? En om welke verklaringen gaat het dan? Kortom, Goodijk wil van de uitglijders leren: hoe kan het beter?

Als het gaat om het type organisaties die in dit boek aan de orde komen, dan heeft Goodijk het over semi publieke ondernemingen: woningcorporaties, ziekenhuizen, welzijnsinstellingen, onderwijsorganisaties – organisaties dus die in hoge mate worden gefinancierd uit de rijkskas. Veel van deze organisaties hebben de afgelopen jaren het bestuur geprofessionaliseerd en het raad van commissarissenmodel uit het bedrijfsleven gekopieerd en ingevoerd als het raad van toezichtmodel dat bedoelt toezicht te houden op het bestuur. Is hier iets fout gegaan? Bijvoorbeeld door het ontbreken van een ‘partij’, een ‘forum van eigenaars’ zoals we dat in de private sector wel kennen, en aan wie verantwoording wordt afgelegd? “Het toezicht laat nog veel te wensen over”, stelt Goodijk (pag. 4, herhaald op pag. 17). Misschien zijn we toe aan een nieuw concept van intern toezicht. Oké dan, vertel!

Nou, Goodijk windt er in zijn eerste hoofdstuk geen doekjes om. De onderzoeksvragen die hij formuleert, bevatten eigenlijk het antwoord al: raden van toezicht hebben echt iets laten liggen, hun scope is te beperkt, hun taakopvatting moet breder. Op pagina 17 wordt hetgeen aanvankelijk als vraag werd gesteld al met stelligheid geponeerd als realiteit. Immers, ‘Is het niet opmerkelijk dat de RvT nogal eens gepasseerd (ge-bypassed) wordt door de overheid/politiek of door externe toezichthouders als er ingegrepen moet worden?’ (pag. 5)

Decentralisatie

Goodijk refereert aan de grote deregulerings- en decentralisatieoperaties die sinds de jaren 80 het bestuurlijke landschap grondig hebben veranderd. Een overheid die de afstand zocht en wegwilde uit de plicht om met ingewikkelde regelgeving recht te doen aan alle diversiteit in het veld, en een wending in de samenleving in de richting van ondernemerschap. Je kunt het ook anders zeggen: naast overheid en maatschappelijke verbanden kwam, als een derde partij, de markt te staan en die beïnvloedde het optreden van die verbanden. Organisaties werden ondernemingen met klanten, diensten en producten, kwamen te verkeren in onderlinge concurrentie, gingen commerciële nevenactiviteiten uitvoeren, zich begeven op de kapitaalmarkt, … Daar komt bij dat als de overheid als vangnet of garant wegvalt, en als de eigen zelfstandigheid daarmee vergroot wordt, er ook een toename is van risico’s, onzekerheden, een veelheid aan belangen waarmee rekening moet worden gehouden. Voeg hieraan toe de verhoogde complexiteit in de aansturing van de organisatie, zeker als deze als gevolg van schaalvergroting in omvang en interne diversiteit is toegenomen, en het plaatje is aardig af.

Wie ziet er in deze situatie op toe dat het goed gaat? Het (pas ingestelde) interne toezicht of ook het externe toezicht van de overheid die immers in de politiek wordt aangesproken op missers in organisaties? Wie gaat waarover? Heeft de overheid misschien te veel weggegeven? Is de overheid te veel op afstand gaan staan? Een lastig dilemma. “De overheid wil dereguleren en vertrouwen schenken aan de onderneming maar tegelijkertijd normeren en (weer) ingrijpen indien nodig”(pag. 12).

Stevig toezicht nodig

Hoe dan ook, de noodzaak van een stevig intern toezicht is een gegeven. Codes voor goed bestuur bevorderen dit en dragen ook bij aan het besef dat semipublieke instellingen hun maatschappelijk toegevoegde waarde moeten aantonen en verantwoorden. Goodijk laat zien dat dit laatste een steeds duidelijker plaats heeft gekregen in allerlei sectorale codes. Tegelijkertijd laten deze codes en de evaluatiestudies inzake hun implementatie volgens Goodijk  zien dat er nog het een en ander te doen valt (pag. 30-32):

–          Meer duidelijkheid over het waarom en het waartoe van het toezicht: de toegevoegde waarde van toezicht en de relatie van de toezichthouder tot anderen, de belanghebbenden bijvoorbeeld.

–          De beinstrumentering van de raad van toezicht met het oog op integraliteit.

–          De adequate samenstelling van de raad van toezicht.

–          Het belang dat toezichthouders toekennen aan een goed stakeholderbeleid.

–          Een oplossing voor het verantwoordingsvacuüm: aan wie legt de raad van toezicht verantwoording af?

Verklaringen

Terug naar het begin: de schandalen. Zijn daar patronen in te ontdekken? Uit bestudering van een veelheid aan cases valt volgens Goodijk wel het een en ander af te leiden. Steeds stuitte hij op ‘patronen van onevenwichtigheid’:

–          Onduidelijkheid over de bedoeling van het toezicht (eenzijdige of beperkte taakopvatting).

–          Informatieasymmetrie tussen bestuur en intern toezicht.

–          Gebrek aan checks and balances en aan countervailing power van het toezicht.

–          Een vacuüm in de verantwoording.

Tegen deze achtergrond zet Goodijk een aantal verouderde opvattingen over toezicht op een rij:

–          Het toezicht hoort ‘op afstand’ plaats te vinden.

–          Toezicht houden ‘doe je er even bij’.

–          Toezichthouders moeten ruimte in hun agenda hebben voor circa vijf vergaderingen per jaar.

–          Het moet een ‘homogene club’ zijn die in een goede onderlinge sfeer en loyaal aan de onderneming/bestuurder opereert.

–          Het toezicht is afhankelijk van de informatie van de bestuurder en moet daarop kunnen vertrouwen.

–          Het toezicht richt zich vooral op het beoordelen van periodieke financiële gegevens.

–          De toezichthouders hebben geen verantwoordingsplicht ‘naar buiten’.

Dit lijstje is samen te vatten onder de noemer: te ver, te laat, te bescheiden.

Checks and balances zijn, zo bleek Goodijk, niet in orde als sprake is van de volgende situaties:

–          De raad van toezicht houdt de bestuurder onvoldoende bij de les.

–          De raad van toezicht weet niet op het juiste moment te corrigeren of te interveniëren.

–          De raad van toezicht is laks in het vragen van verantwoording en in het zichzelf verantwoorden.

Probleemveroorzakers

Goodijk raadt toezichthouders aan om alert te zijn op drie regelmatig voorkomende probleemveroorzakers:

–          Statusprojecten en kortetermijnresultaten.

–          Te weinig zekerheden (voldoende solvabiliteit).

–          Te weinig investering in de onderneming als samenwerkingsverband.

Is er een revival zichtbaar van de coöperatie omdat die een aantal van de genoemde feilen beter kan voorkomen?  Goodijk bespreekt de plussen van dit model maar waarschuwt dat het ook daar niet automatisch goed gaat. Dat geldt volgens hem voor elke structuur, of je nu kiest voor het one-tier-model of voor het two-tier-model, het gaat altijd om het gedrag van de mensen die erin functioneren. En die komen voor nieuwe uitdagingen te staan: bestuurders en toezichthouders van semipublieke organisaties komen steeds nadrukkelijk te opereren in het onduidelijke tussengebied van overheid en markt. Beter: van een overheid die zich als een grillige en wispelturige partner opstelt met steeds andere inzichten en opdrachten, en van een markt die focust op kortetermijnwinsten en een veelheid van deelbelangen waarmee rekening moet worden gehouden. Goodijk noemt een serie recente condities waarin deze organisaties thans opereren: grootschalige concernverbanden, diverse samenwerkingsrelaties, meerder rechtsvormen en fiscale verwevenheden, combinaties van publieke en private activiteiten, uiteenlopende vormen van financiering en aansturing (pag. 68). Interessant in dit spanningsveld is bovendien de steeds duidelijker te horen roep om herwaardering van de professional. Hoe dit alles, hoe deze complexiteit institutioneel te pareren? Volgens de lijnen die ons vertrouwd zijn en die bekend staan als Rijnlands? Of met behulp van het Angelsaksische paradigma dat aan invloed wint? Goodijk vermoed dat het moet gaan om een gezonde balans tussen beide benaderingen (pag. 73).

Balans nodig

Die balans kon wel eens concreet vorm kunnen krijgen in een uitgebalanceerd stakeholdersbeleid: een beleid waarin de onderneming vorm geeft aan de wijze waarop zij omgaat met de veelheid aan partijen die een belang hebben bij de onderneming. Denk aan personeel, ouders, leerlingen, overheden, ketenpartners, directe omgeving (van een school bijvoorbeeld), financiers, politiek,… Voor Goodijk is dit eigenlijk niet eens een optie meer, maar een noodzakelijkheid: ‘In de praktijk van de dagelijkse beleidsvoering moeten veel ondernemingen door ‘de harde werkelijkheid’ tot het inzicht komen dat een exclusieve en reactieve stakeholderbenadering tot grote schade kan leiden’(pag. 77). Het is duidelijk Goodijks stokpaardje. Hij gaat er zeer uitvoerig op in – op de manier waarop je stakeholders identificeert en classificeert, hoe je ze benadert en wat je kunt doen met de opbrengst ervan. Hij ziet om zich heen dat dit ook al aan het gebeuren is: zorginstellingen die met cliëntenraden spreken en woningcorporaties die huurders uitnodigen in panels.

Raden van toezicht vervullen volgens Goodijk in dit stakeholdermanagement een belangrijke rol. Ze zien er op toe dat het bestuur dit goed doet, dat wil zeggen: de goede stakeholders benadert, goed met de opbrengsten ervan omgaat, de diversiteit van inbrengen goed weegt en zo meer.

Dat laatste brengt Goodijk op een ander thema: het waarde(n)gedreven bestuur en toezicht: de identiteit van de onderneming/organisatie. Hoe is die zichtbaar in de missie en visie, in de strategie, in het handelen in de praktijk? Hoe blijken waarden in de cultuur van de organisatie, in de omgang met klanten/cliënten?

Goodijk signaleert dat raden van toezicht eigenlijk permanent opereren in een mijnenveld van dilemma’s:

–          Tussen interne controle en bijdragen aan strategische visie.

–          Tussen monitoren en richting geven, reactief optreden of proactief optreden.

–          Tussen betrokkenheid tonen en afstand bewaren.

–          Tussen een formele omgang met elkaar en de informele omgang met derden.

–          Tussen interne specialisatie en toch all round opereren.

–          Tussen homogeniteit en diversiteit.

Typologie

Net zoals er vroeger veelvuldig gebruik gemaakt werd van een typologie van vrijwillige bestuurders, zo biedt Goodijk een typologie aan voor toezichthoudende organen. Hij noemt verschillende opties of taakopvattingen:

–          Het procedurele toezicht: controle, beheerstaak, reactief.

–          Het inhoudelijke toezicht: visie, inhoud, meer actieve inbreng.

–          Het institutionele toezicht: politiek-bestuurlijk, informele invloed, strategische ondersteuning bestuur.

–          Het strategisch partnerschap: intensief, proactief, integraal.

Goodijk noemt een veelheid aan mogelijkheden om het toezicht intern goed te regelen, krachtig neer te zetten, met name als het gaat om de gedragsdimensie. Hij wijst op teamwork, elkaar aanspreken, taakverdelen, eigen ontwikkeling bevorderen en zo meer.

Vervolgens komt Goodijk terug op de eerder genoemde oorzaken van het falen van raden van toezicht en hoe die kunnen worden weggenomen. Hij gaat uitvoerig in op de zelforganisatie van raden van toezicht, zet de mogelijkheden daarvoor goed en overzichtelijk op een rij, maar veel nieuws trof ik hier niet in aan. Veel werd trouwens daarvoor al aangekaart. Wel deel ik zijn mening dat organisaties hun eigen vormen moeten kiezen. Het is niet verstandig als iedereen hetzelfde doet. Maatwerk afgestemd op de eigen omstandigheden, is geboden. Lijkt me helemaal waar.

Voor reflecties naar aanleiding van de boeken van Goodijk en Minderman, ga naar het blog daarover in de categorie Relfecties.

Rienk Goodijk, Falend toezicht in semipublieke organisaties? Zoeken naar verklaringen. Assen: Van Gorcum 2012. ISBN 9 789023 250067.