In deze kritische kanttekeningen bij de boeken van Minderman en Goodijk kan ik niet heen om mijn eigen ‘point of view’: ervaring in het bestuur van het onderwijs sinds 1980. Eerst in de wereld van het wetenschappelijk onderwijs, daarna bij een koepelorganisatie die alle onderwijssectoren omvatte, en thans bij een organisatie adviesbureau dat veel diensten verleent aan onderwijsinstellingen. Daarnaast was ik in mijn vrije tijd een lange periode secretaris van een schoolbestuur. Mijn belangrijkste referentie is dus de bestuurlijke praktijk.

Waarden

Er is nog een andere belangrijke waarde waarvan ik vaak merk dat die mij beïnvloedt in mijn beoordelingen. Die waarde is dat ik erg gehecht ben geraakt aan ons onderwijsbestel dat is opgebouwd en ook nu nog grotendeels in stand wordt gehouden door de vrijwillige inzet van burgers die bereid zijn om, naast hun hoofdtaak, verantwoordelijkheid te nemen voor het bestuur van maatschappelijke verbanden zoals, in dit geval, verenigingen en stichtingen die scholen in stand houden. Er is een technische aanduiding voor dit verschijnsel: maatschappelijk middenveld en dat midden is dan bedoeld tussen overheid en burger – een opmerkelijke aanduiding voor wie bedenkt dat dat middenveld een creatie is van die burgers zelf die ontdekten dat je met elkaar meer kunt dan alleen en die bovendien een buffertje nodig hadden tegen een aanvankelijk passieve, later uiterst actieve overheid.

Niet overdrijven

Met voorgaande kanttekeningen bedoel ik tevens aan te geven dat er in mijn waarneming vaak sprake is van een forse ruimte (‘kloof’ vind ik wel weer een erg groot woord) tussen abstracte beschouwingen over hoe de werkelijkheid in elkaar zit of zou moeten zitten enerzijds en hetgeen ik daadwerkelijk aantref anderzijds. Het gezag dat vervolgens aan het eerste wordt toegekend, verbaast me wel eens.

Minderman spreekt over organisaties in de non profit sector, Goodijk heeft het consequent over semipublieke ondernemingen. Als ik kijk naar onderwijs dan hoor ik in die sector veelvuldig de roep om ondernemend gedrag maar vermoed ik tegelijk dat er, als het er op aan komt, overwegend gekozen zal worden voor een non profit resultaat, dus: ‘niet overdrijven’.

Raden van toezicht in de non profit sector zijn als verschijnsel niet nieuw, nieuw is wel de grote schaal waarop de adoptie van dit bestuursmodel recentelijk in allerlei sectoren, met name in het funderend onderwijs, heeft plaatsgevonden. Het is gewoon even heel hard gegaan. Wordt de sector tijd gegund om te leren? Om ervaring op te doen en om bij te sturen naar nog meer sectorspecifieke vormgevingen?

We weten uit recente onderzoeken, onder meer van Goodijk, hoe raden van toezicht op dit moment in elkaar steken en een beetje over hoe ze functioneren. Voorstellen voor een kwaliteitsimpuls zijn welkom. Minderman geeft er vele en merkt daarbij elegant en expliciet op dat hij daarmee allerlei normatieve uitspraken doet. Goodijk is veel directiever. Op sommige pagina’s struikelde ik welhaast over de vele malen waarin de woorden ‘moeten’ of ‘dienen te’ werden gebruikt. Een beetje minder voorschrijvend had van mij wel gemogen. Als lid van een raad van toezicht ‘moet ik dit’ en ‘dien ik dat te doen’. Bij zoveel teveel van het goede ga ik vanzelf denken: ‘ik moet niks’.

Volgende stap?

Zowel Goodijk als Minderman is op zoek naar ‘de volgende stap’. Ook als je erkent dat er nog veel te verbeteren valt aan het raad van toezichtmodel, is voor beiden en eigenlijk voor iedereen wel duidelijk dat een weg terug niet voor de hand ligt. Maar wat is dan een goede stap vooruit? Beiden zoeken het in de maatschappelijke verankering van non profit organisaties die bekostigd worden met publieke middelen. Maar ik proef wel een verschil. Goodijk lijkt te kiezen voor een groots uitgebouwd stakeholdermanagement, Minderman zoekt het in een gezonde verantwoording binnen samenwerkings- en ketenrelaties.

Het boek van Minderman is strakker gecomponeerd dan dat van Goodijk. Minderman is ook explicieter in de betoogtrant: hij begint met het speelveld in kaart te brengen, en expliciteert het moment waarop hij de sprong maakt van descriptief naar prescriptief. Het boek van Goodijk is losser van structuur, geeft antwoorden op vragen die het antwoord al bevatten, herhaalt zich erg veel. Af en toe had ik het idee dat het boek een bundeling van eerdere publicaties is waarbij vergeten werd doublures weg te snijden. Het is bij Goodijk ook niet altijd even duidelijk waarom je iets leest, zie pag. 107 over het specifieke van semipublieke ondernemingen.

Onderwijs wordt als sector in beide publicaties op een lijn gezet met woningcorporaties en ziekenhuizen. Vanuit bestuurskundige optiek kan ik me dat levendig voorstellen. Ik heb het in de achterliggende jaren zien gebeuren: de herziening van het relatiepatroon tussen overheid en schoolbesturen van een juridisch georiënteerde relatie naar een bestuurskundige georiënteerde relatie. Daar was ten tijde van Van Kenemade en later Wallage nog een overgangsvorm: de onderwijskundig georiënteerde relatie. Maar de laatste boette aan belang in na de adoptie van New Public Management in het hele overheidsapparaat.

Vrijheid van onderwijs

Anders dan in de wereld van de woningcorporaties of de ziekenhuizen heeft onderwijs als sector altijd te maken gehad met de grondwettelijke vrijheid van onderwijs. In de praktijk betekende dit dat wettelijke regels voor het openbaar onderwijs dienden als bekostigingsvoorwaarden voor het bijzonder onderwijs. Er was dus een formeel verschil, feitelijk vaak minder. Dit neemt niet weg dat aan de periode van deregulering en decentralisatie een periode vooraf ging waarin de overheid met het onderwijsveld onderhandelde over de aanvaardbaarheid van toenemende regelgeving. Dat ging vaak niet vanzelf. De overheid moest altijd aantonen waarom een bepaalde wet nodig was en een inperking van de vrijheid van onderwijs rechtvaardigde. Oud minister Van Kenemade was een meester in het balanceren tussen het geven van invloed van het onderwijsveld enerzijds en recht doen aan parlementaire democratie anderzijds. Juist ten tijde van het kabinet Den Uyl voltrok zich een overgang die, politiek gezien, de onderwijssector mede instrument maakte van samenlevingsontwikkeling. Voorafgaand aan wat al snel ‘het constructieve onderwijsbeleid‘ is gaan heten, ging een andere besturingsopvatting van de overheid vooraf, bekend als de ‘distributieve onderwijspolitiek’ gericht op een rechtvaardige allocatie van middelen zonder uitgesproken centrale (politieke) doelstellingen. Ik gebruik hier de termen van Idenburg. Wat ik maar wil zeggen is, dat de onderwijssector ergens anders wegkomt dan zowel Goodijk als Minderman doet voorkomen. Het valt me op dat deze oorsprong bij steeds minder mensen bekend is of van belang geacht wordt. Materieel heeft dit allang geleid tot een gelijkschakeling van onderwijs met sectoren die bestuurd of gefinancierd worden door veel minder ‘stabiele’ instrumenten dan wetgeving.

Voor een bespreking van Waar is de raad van toezicht? van Goos Minderman, ga naar:

https://harmklifman.nl.php5.server16.firstfind.nl/2012/07/05/waar-is-de-raad-van-toezicht/

Voor een bespreking van het boek Falend toezicht in semipublieke organisaties? van Rienk Goodijk, ga naar:

https://harmklifman.nl.php5.server16.firstfind.nl/2012/07/05/falend-toezicht-in-semipublieke-organisaties/